潘金贵 | 刑事法律援助制度的发展与完善——兼评《法律援助法》相关条文
The following article is from 法学杂志 Author 潘金贵
（感谢太原理工大学文法学院教师郭恒博士为司法兰亭会六周年题篆）
国家社会科学基金项目“刑事案件事实认定中的经验法则研究”（19BFX092）的阶段性研究成果
关键词：法律援助法；刑事法律援助；指定辩护；委托辩护
目次
一、我国刑事法律援助制度的发展概览：历程回溯与启示意义
二、我国刑事法律援助制度的新发展：突出亮点与主要缺憾
三、我国刑事法律援助制度的完善展望：立法构建与机制配套
四、结语：法律援助制度的生命在于保障
《法律援助法》的施行，是我国法律援助制度发展的里程碑，标志着我国初步建立了符合现实国情的法律援助制度体系。法律援助制度是评判一个国家法治发展水平和人权保障程度的重要标志之一。在全面依法治国的时代背景下，法律援助制度被赋予了更高的期许和要求，是推动国家治理体系和治理能力现代化，增进民生福祉，彰显“司法为民”，实现社会公平正义的民心工程。刑事诉讼由于关涉公民的财产、自由乃至生命等基本权利的限制或者剥夺，因此，刑事法律援助制度的构建与完善，更是法律援助立法的重点。正如雨果布莱克大法官指出的：律师在刑事诉讼中是“必需品”而非“奢侈品”，[1]联合国《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》中就强调“法律援助是以法治为依据的公平、人道和高效的刑事司法系统的一个基本条件，并且是确保刑事程序基本公平并得到公众信任的一个重要保障”，[2]凸显了法律援助制度在刑事司法中的基础性地位。我国刑事法律援助制度经历了从无到有、从有到优的发展历程，取得了举世瞩目的成就。《法律援助法》的若干条文对刑事法律援助制度作出了具体规定，其中一些规定对于推动我国刑事法律援助的新发展，具有突破性意义，但《法律援助法》对刑事法律援助的制度设计也存在一些缺憾，有待在修法或实践中加以完善。
一、我国刑事法律援助制度的发展概览：历程回溯与启示意义
法律援助从民间自发性的慈善与道义行为演变为国家对公民应尽的责任与义务，由国家通过设立专门的组织机构为特定群体提供法律上的帮助，是法律援助制度化的主要标志，也是评价一个国家是否拥有现代意义上的法律援助制度的核心标准。[3]我国严格意义上的刑事法律援助制度肇始于1979年《刑事诉讼法》的颁布，此后经历了四十余年的发展历程，取得了卓越的成就。
（一）我国刑事法律援助制度发展的历程回溯：以标志性立法及实践举措为视角
自改革开放法制建设伊始至《法律援助法》颁布，我国刑事法律援助制度经过了四十余年的发展历程，笔者认为，以标志性立法为界分，大致可以分为以下两个阶段：[4]
1.初步发展阶段：1979年至2003年。以1996年刑事诉讼法修改为里程碑，以2003年《法律援助条例》颁布为节点。在此阶段，我国刑事法律援助制度主要解决了“从无到有”的问题，立法及实践均处于摸索、探路状态。其中标志性的立法有三个：其一，1979年《刑事诉讼法》第27条规定了指定辩护的适用情形和范围，确立了指定辩护制度。[5]虽然指定辩护并非完整意义上的法律援助制度，但是指定辩护属于法律援助的基本方式之一，因此1979年《刑事诉讼法》的规定具有开拓性意义。其二，1996年刑事诉讼法修改正式确立了刑事法律援助制度。1996年《刑事诉讼法》第34条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”这是“法律援助”首次出现在我国立法当中，标志着我国刑事法律援助制度的正式确立，具有里程碑式的意义。其三，2003年国务院颁布了《法律援助条例》，以行政法规的形式首次对我国法律援助制度进行了较为详细的整体性规定，其中以相当数量的条文对刑事法律援助的范围、申请、审查、实施和法律责任的承担等作出了规定，标志着我国刑事法律援助制度的系统性建构初步完成。
在此阶段，司法实践中也有一些重大的举措，主要有：1993年，广州市司法局率先明确提出“建立法律援助制度”和“设立法律援助基金”，并于1995年2月率先成立全国第一个由政府批准设立的法律援助中心。此后，各地司法局相继成立法律援助中心，对法律援助进行探索；司法部亦成立国家法律援助中心筹备组，推动我国法律援助制度的确立；[6]1997年最高人民法院、司法部发布《关于刑事法律援助工作的联合通知》，2000年最高人民检察院、司法部发布《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》，对于推动刑事法律援助实践工作的开展具有重要的指导性意义。
总体看来，在此阶段前期，由于政治、经济、文化发展水平有限，公民权利意识薄弱，律师队伍建设滞后等各方面因素的影响，立法和实践对刑事法律援助制度的重视程度不够，执行力度欠佳。从1979年到1996年之间，我国关于刑事法律援助的法律、法规甚至规范性文件，几近空白，这说明刑事法律援助制度并不受立法机关和司法实务部门的重视。而实践中指定辩护的受益人数极少。在此阶段后期，尤其在1996年刑事诉讼法修改正式确立刑事法律援助制度之后，我国刑事法律援助制度的建设明显有了较大起色，“两高”和司法部分别出台了专门的指导性文件，国务院颁布了专门的行政法规，说明刑事法律援助制度的构建逐步受到了重视。
2.快速发展阶段：2003年至今。以2012年刑事诉讼法修改为里程碑，以《法律援助法》颁布为节点。在此阶段，我国刑事法律援助制度实现了“从有到优”的发展，立法及实践均有了长足的进步，发展进入了“快车道”，取得了举世瞩目的成就。其中标志性的立法有三个：其一，2012年《刑事诉讼法》再次修正，从四个方面对刑事法律援助制度进行了完善。具体包括：一是扩大了指定辩护的适用对象，将“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为的精神病人”“可能被判处无期徒刑的被告人”纳入指定辩护的范围，让刑事法律援助能够惠及更多被追诉人；二是将刑事法律援助的介入提前至侦查阶段，保证其能够贯穿整个刑事诉讼流程；三是调整了指定辩护的提供方式，由原先的法院指定改为公、检、法三机关通知法律援助机构指派辩护律师；四是确立了申请刑事法律援助制度，明确符合法定条件的，被追诉人及其近亲属可以申请并获得刑事法律援助。2012年《刑事诉讼法》的修正，极大地提升了国民对于刑事法律援助制度重要性的认识，推动了我国刑事法律援助制度的发展，标志着我国刑事法律援助立法的重大进步，具有里程碑式的意义。其二，2018年《刑事诉讼法》再次修正，正式确立了值班律师制度，明确了值班律师在刑事诉讼程序中所起的临时性、及时性法律帮助作用，弥补了传统刑事法律援助形式的不足。[7]其三，2021年8月，《法律援助法》经全国人大常委会审议通过，标志着刑事法律援助立法迈上了新的台阶。
在此阶段，司法实践中刑事法律援助工作得到了党和国家以及司法实务部门的日益重视，陆续出台了不少有关刑事法律援助的重大举措，其中主要有：2013年，“两高”、公安部和司法部修改了原《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，以便更好地贯彻实施2012年《刑事诉讼法》有关刑事法律援助的新规定；2015年中共中央办公厅和国务院办公厅下发了《关于完善法律援助制度的意见》，重申应加强刑事法律援助工作；2017年8月，“两高”、公安部、国家安全部联合发布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，强调了刑事诉讼中法律援助值班律师职责，规范了法律援助值班律师的具体工作内容；2017年10月，最高人民法院、司法部发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《办法》），并于2018年12月将试点范围扩大到全国31个省、自治区、直辖市，《办法》强化了刑事法律援助的覆盖面，极大地扩充了刑事法律援助的受益面；2019年，司法部颁布了《全国刑事法律援助服务规范》，就刑事法律援助的服务方式和标准作出指引，为刑事法律援助服务的质量评估提供了标准；2020年，“两高”“三部”联合发布了《法律援助值班律师工作办法》，对值班律师提供刑事法律援助进行了规范。
总体看来，在此阶段，随着我国法治建设进程的加快，政治经济文化水平的大幅提升，综合国力的增强，民众权利意识的高涨以及律师队伍发展迅速、经费投入增加等各方面“利好”因素的影响，无论立法或实践我国刑事法律援助工作都日益受到重视，实现了“跨越式”发展。尤其在此阶段后期，2014年党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后，我国涉及刑事法律援助制度的改革力度明显加大，文件密集出台，重大举措频出，特别是“刑事辩护全覆盖”和“值班律师制度”这两项改革，对于推动我国刑事法律援助制度的深入发展，具有极为重大的实践意义。根据学者统计，自2012年以来，我国整体刑事辩护率逐年攀升，[8]虽然实践中刑事法律援助的案件数量和受援人数一段时间内并未实现预期的大幅增长，[9]但在实行刑事辩护全覆盖之后，中级法院的辩护率已接近普遍辩护的程度，其中以指定辩护为主。[10]截至2020年9月，全国法律援助机构在检察机关设置法律援助工作站1760个，天津、重庆、云南等地检察机关实现了法律援助工作站全覆盖。[11]尽管目前我国刑事法律援助工作与某些发达国家相比还有一定差距，但取得的成绩值得充分肯定。
（二）我国刑事法律援助制度发展历程对《法律援助法》实施的启示意义
1.《法律援助法》实施是党和国家对法律援助工作高度重视，贯彻全面依法治国大政方针，推动国家治理能力和治理体系现代化的体现。客观地讲，长期以来，我国对法律援助立法工作关注不够。但是，自2012年《刑事诉讼法》修改以后，随着国家大政方针的调整，法律援助入法的进程明显加快。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确立了全面依法治国的治国理政方针。此后，我国法律援助立法工作进一步推进，相关规范性文件不断出台，重大改革举措不断推出，直至《法律援助法》颁布和实施，反映出党和国家对法律援助立法的高度重视。反而言之，这也启示《法律援助法》实施以后，能否贯彻执行，实现良好的政治效果、法律效果和社会效果，同样需要党和国家对该法实施情况的持续关注和重视。
2.《法律援助法》实施是我国经济持续增长，综合国力不断增强，权利保障意识强化的体现。正所谓“仓廪实而知礼节”，《法律援助法》和其他很多法律最大的区别或许在于：其他法律实施后更多的是对社会行为的规范，通常不需要国家持续的、巨大的财政投入和支出，而《法律援助法》实施后，必须依赖于国家持续的、巨大的财政投入和支出才能保障其产生良好的效果。权利保障不是建立在空中楼阁之上，而是必需以经济实力为基础。《法律援助法》的实施必需以国家有实力承担“财政负担”为前提。这就是权利需要成本、“自由依赖于税”[12]的道理。在我国法律援助制度发展过程中，为什么1993年广州市司法局能够率先明确提出“建立法律援助制度”和“设立法律援助基金”，并于1995年率先成立全国第一个由政府批准设立的法律援助中心？这与广州处于改革开放的前沿，经济彼时已经较为发达，民众权利意识开始复苏等因素不无关系。中国目前已经成为全球第二大经济体，经济实力、综合国力早已今非昔比。国家统计局数据显示，2020年中国GDP首次突破100万亿人民币大关，逆势增长2.3%。[13]因此，《法律援助法》实施已经完全具备必要的经济条件，需要做的，就是如何确保持续的、必要的财政投入以确保其良好运行。
3.《法律援助法》实施后仍应当充分吸收法律援助的实践经验，进一步加以完善。回顾我国法律援助制度的发展史，不难发现，很少有一项非基本法律制度能够如此长期被关注，立法机关、司法实务部门、党政部门陆续出台相关的法律、法规、规范性文件并推出相关的改革举措。尤其是2012年《刑事诉讼法》修改以后，我国刑事法律援助制度改革力度明显加大，实践中的很多做法陆续被纳入相关的规章加以规范。《法律援助法》实施后的经验得失，对于法律援助制度的进一步完善同样会具有重要的参考意义，修法时应当予以充分总结和吸收，从而确保我国法律援助制度的科学性、可行性和可操作性。
二、我国刑事法律援助制度的新发展：突出亮点与主要缺憾
《法律援助法》以若干条文对刑事法律援助制度作出了规定，使刑事法律援助制度上升到了法律层面，这无疑是我国刑事法律援助制度的最新发展。总体而言，《法律援助法》对刑事法律援助的制度设计较之既往规定有一些突破，值得充分肯定，但也留下了一些缺憾，有待进一步完善。
（一）《法律援助法》关于刑事法律援助制度规定的突出亮点
1.规定了无期徒刑、死刑复核案件法律援助律师的“资格准入”制度，初步建立了“极刑案件”法律援助质量控制机制。学界普遍认为，我国刑事法律援助面临的最大问题是援助质量不高，不能有效地维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，导致设立法律援助制度的意旨不能很好地实现。有学者从刑事辩护的会见、阅卷、调查取证、辩护意见以及裁判结果等方面就刑事法律援助进行了实证研究，明确指出刑事法律援助的办案质量不高，效果不好。[14]正所谓“质量是制度的生命线”，“随着我国法律援助事业从粗放走向精细，对法律援助案件质量的要求也必将成为法律援助事业的重头戏”。[15]尤其对于可能判处无期徒刑、死刑以及死刑复核的“极刑案件”，建立必要的法律援助质量控制机制更具重大意义。《法律援助法》第26条规定：“对可能被判处无期徒刑、死刑的人，以及死刑复核案件的被告人，法律援助机构收到人民法院、人民检察院、公安机关通知后，应当指派具有三年以上相关执业经历的律师担任辩护人。”该规定吸收了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第13条和《全国刑事法律援助服务规范》的合理成分，并将其中较为模糊的“具有一定年限”具体为“三年以上”，基本上回应了学界对于“一定年限”应当予以明确的呼吁。[16]
一般而言，具有三年以上执业经历的律师对于刑事辩护已经具有一定的经验，基本可以较好地承担刑事法律援助工作。《法律援助法》的前述规定是考虑到我国目前专业刑辩律师队伍数量有限以及有经验的律师参与刑事法律援助数量有限的现状，作出的相对合理的规定，是兼顾现实国情的体现，对于提高此类“极刑案件”法律援助的质量具有重要意义。
2.确立了法律援助不得损害委托辩护权的原则，建立了基本的委托辩护与法律援助的冲突解决机制。法律援助制度的初衷本是保障弱势群体的合法权益，实现社会救济功能。但在司法实践中，存在刑事法律援助与委托辩护冲突的现象，即公安司法机关为犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助指定辩护人后，犯罪嫌疑人、被告人的近亲属又另行为其委托辩护人，对此如何处理，做法不一。在一些引起社会广泛关注的案件中，如陕西邱某某故意杀人案，湖南向某杀害法官案以及江苏女辅警许某敲诈勒索案等，法院均拒绝了委托律师参与辩护，由此引发了舆情，有律师称这种现象为“占坑式辩护”。[17]《法律援助法》对于如何建立法律援助与委托辩护冲突的解决机制进行了一定的探索。
首先，《法律援助法》确立了法律援助不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护权的原则，这彰显了立法者对于解决二者冲突的基本态度。委托辩护权是犯罪嫌疑人、被告人的基本诉讼权利。《法律援助法》第27条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”根据该条意旨，公安、司法机关在履行通知法律援助义务时，不得限制、损害或者变相限制、损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利，也不得在先行已经限制或者损害了犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利的情况下，再行通知法律援助机构指派律师担任辩护人。《法律援助法》确立此原则对于解决法律援助和委托辩护的冲突具有重要的指导意义，实践中据此可以认定公安、司法机关在限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人的委托辩护人权利的情况下提供的法律援助应当终止。
其次，《法律援助法》明确了终止刑事法律援助的基本情形，为解决二者冲突提供了基本的法律依据。《法律援助法》第48条规定：“有下列情形之一的，法律援助机构应当作出终止法律援助的决定：……（六）受援人自行委托律师或者其他代理人。”虽然该项并非专门针对刑事法律援助而规定，但是属于刑事法律援助中的应有之义。亦即，刑事法律援助中，如果受援人自行委托了辩护律师，则法律援助机构应当终止法律援助。这为解决法律援助与委托辩护之间的冲突提供了基本的法律依据。
3.将适用普通程序审理的刑事案件和强制医疗案件纳入法律援助的范围，扩大了刑事法律援助的“受益人群”。首先，《法律援助法》将适用普通程序审理而被告人没有委托辩护人的刑事案件纳入了法律援助的范围，这是一个重大突破。根据《法律援助法》第25条的规定，除了法定“应当”提供法律援助的情形外，“其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人”。该规定基本上采纳了学者“针对普通程序审理的案件，在一审中设立普遍的法律援助”[18]的建议。虽然该条规定是“可以”而不是“应当”，但是考虑到司法实践中刑事案件适用普通程序审理的占比并不低，如此规定兼顾了现实国情，有相对合理性。例如：根据最高人民检察院的数据，2019年至2020年8月，认罪认罚从宽案件适用速裁程序审理的占27.6%，适用简易程序审理的占49.4%，[19]亦即此类案件仍有23%适用了普通程序审理，若再加上不认罪案件适用普通程序审理，则刑事案件适用普通程序审理占比确实不低。在目前法律援助机构“案多人少”的情况下，如果规定适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，都应当指定辩护，则有超越现实国情之虞。因此，从大方向看，这个规定无疑有利于加强对普通程序审理的案件中被告人的权利保障，具有积极意义。
其次，《法律援助法》将强制医疗案件纳入了法律援助的范围。《刑事诉讼法》对于强制医疗程序作出了具体规定，但未涉及强制医疗案件应否提供法律援助问题。鉴于此类案件的当事人因为精神疾病往往产生“因病致贫”的问题，因此，将此类案件纳入法律援助的范围有现实必要性。《法律援助法》及时弥补了《刑事诉讼法》的缺憾。《法律援助法》第28条规定：“强制医疗案件的被申请人或者被告人没有委托诉讼代理人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供法律援助。”从而明确将强制医疗案件纳入了刑事法律援助的范围，这无疑有利于加强对精神疾病类特殊被告人的权益保障，充分反映了《法律援助法》对特殊群体的“人文关照”精神，是“司法为民”的具体体现。
（二）《法律援助法》关于刑事法律援助制度规定的主要缺憾
1.未充分考察实践中委托辩护与法律援助产生冲突的根本原因，未正确借鉴既有立法经验，导致解决机制作用有限。其一，《法律援助法》并未充分考察实践中产生法律援助和委托辩护冲突的根本原因，未能对症下药。从司法实践来看，产生二者冲突的根本原因在于受援人能否“自行委托”。如果犯罪嫌疑、被告人未被采取羁押措施，可以自行委托辩护人，则不存在冲突问题，《法律援助法》的前述规定就是这种“理想状态”。但是，司法实践中，大多数案件尤其是可能判处相对较重刑罚的案件，侦查机关立案之后通常就会采取拘留、逮捕等强制措施，犯罪嫌疑人、被告人大多处于被羁押状态，根本无法“自行委托”辩护人，而是犯罪嫌疑人、被告人的监护人、近亲属为其委托辩护人。所谓法律援助与委托辩护的冲突，实际上是犯罪嫌疑人、被告人的监护人、近亲属为其委托辩护人和法律援助机构为其指派辩护人之间的冲突。《法律援助法》将终止援助的情形限于“受援人”自行委托辩护人的情形，而将“受援人的监护人、近亲属”为其委托辩护人的情形排除在外，必然导致在犯罪嫌疑人、被告人被羁押的情况下，即使受援人的监护人、近亲属为其委托了辩护人，法律援助并不必然终止，法律援助和委托辩护的冲突依旧，问题仍然未得到解决。
其二，《法律援助法》未正确借鉴既有立法经验，未能选择已有的基本科学的方案。实际上，关于避免法律援助和委托辩护发生冲突的法律援助终止机制，既有法律规定已经有所涉及。2003年国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》规定：“受援人又自行委托律师或者其他代理人的”法律援助机构经审查核实的，应当终止该项法律援助。2019年司法部发布的《全国刑事法律援助服务规范》（以下简称《规范》）明确规定：“受援人及其近亲属自行委托诉讼代理人或者辩护人的”，[20]应终止法律援助。较之《条例》将终止援助情形限于“受援人”自行委托的规定，《规范》将终止援助情形扩大到“受援人及其近亲属”自行委托无疑更符合刑事诉讼法的规定和司法实践的情况，是更为正确的方案。遗憾的是，《法律援助法》显然未正确借鉴既有的立法经验，选择了《条例》容易产生问题的方案，而未选择《规范》基本正确的方案，从而并未有效解决法律援助和委托辩护冲突的问题。
2.不当限缩死刑复核案件被告人的受援范围，与加强死刑案件被告人权利保障的法治方向相悖。根据《法律援助法》第25条的规定，只有“申请法律援助的死刑复核案件被告人”，人民法院才需要为其提供法律援助。换言之，为死刑复核案件被告人提供法律援助，以其提出了“申请法律援助”为前提，如果其未申请法律援助，则法院无需为其提供法律援助。较之此前既有相关法规以及《法律援助法（草案）》中规定“死刑复核案件的被告人”，人民法院都应当为其提供法律援助，确实是一个不应有的退步。如果说法律援助是一种“国家责任”，则为死刑复核案件的被告人提供强制性的法律援助，无疑是这种“国家责任”最好的体现，而《法律援助法》将死刑复核案件提供法律援助的范围限缩为提出法律援助申请的被告人，在最关键的死刑复核程序中缩减被告人的受援权利，可谓是对“国家责任”一定程度上的弃守，无疑与加强死刑案件被告人权利保障的法治发展方向背道而驰，不利于对死刑复核案件被告人权益的保障。
三、我国刑事法律援助制度的完善展望：立法构建与机制配套
总体而言，《法律援助法》对刑事法律援助制度的设计虽然在某些方面有所进步，但或许囿于现实国情以及长期以来“宜粗不宜细”的立法指导思想，其改革力度显然不够，不少制度设计过于原则，尤其对实践中的一些突出问题未能有针对性地解决，留下了缺憾。因此，在《法律援助法》实施以后，仍然应当加强对刑事法律援助制度的研究，并从立法推进和配套机制建设两个方面继续对其加以完善。
（一）刑事法律援助制度立法完善的基本构想
1.适时出台《刑事法律援助条例》并对《法律援助法》进行修正。从法律援助的大范围来讲，将刑事法律援助规定在《法律援助法》中并无不妥。但是，也正是由于法律援助涉及的范围较广，《法律援助法》对于刑事法律援助制度的规定也就相对有限。而刑事法律援助较之民事、行政方面的法律援助有很大的区别，如涉及到会见在押犯罪嫌疑人、被告人、值班律师制度等，实际上完全可以对其作出专门的系统的规定。例如，前述2019年司法部颁布专门的《全国刑事法律援助服务规范》，就刑事法律援助的服务方式和标准作出指引就很有必要，对刑事法律援助的立法也很有参考意义。随着《法律援助法》的实施，刑事法律援助工作在新法背景下必然会逐步显露出问题。鉴于刑事法律援助的特殊性，可以考虑在《法律援助法》实施五年左右，在充分进行实证调研，总结实践经验的基础上，由国务院出台专门的《刑事法律援助条例》，系统地对刑事法律援助相关问题作出详细的规定，通过细化规则强化对刑事法律援助工作的指引，并在时机成熟时，对《法律援助法》进行修正，在法律层面对刑事法律援助制度加以完善。
2.有针对性地解决实践中突出的问题，切实做到立法服务于实践需要。随着法治进程的不断加快，经济水平的不断提高，法律服务队伍的不断壮大，法律意识的不断提升，相信现在立法中不好解决的问题在将来应当都能解决，立法部门应当有针对性地就刑事法律援助实践中突出的问题通过立法找到解决路径，切实使立法工作更好地服务于司法实践的需要，成为司法实践的指引。具体而言，后续的刑事法律援助立法应当重点解决以下问题：
（1）针对刑事法律援助与委托辩护冲突的问题，《法律援助法》修正时应当明确规定“委托辩护优先”原则。刑事法律援助与委托辩护冲突的这种“占坑式辩护”问题原本并不复杂，但是《法律援助法》并未作出针对性的规定加以解决。相比较而言，前述司法部《规范》中规定：“受援人及其近亲属自行委托诉讼代理人或者辩护人的”应当终止法律援助更为合理。因此，《法律援助法》修正时应当借鉴《规范》的表述，并将其调整为“受援人及其近亲属自行委托辩护人或者诉讼代理人的”应当终止法律援助，从而确立“委托辩护优先”的原则。应当看到，确立“委托辩护优先”的原则，“对于正确认识刑事辩护制度与法律援助制度的关系，积极避免和正确处理委托辩护和法援辩护的现实冲突，切实保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，维护司法公正具有重大意义”。[21]
（2）针对刑事法律援助的范围问题，《法律援助法》修正时应当删除不当表述并适当再度扩大范围。就《法律援助法》不当限缩死刑复核案件被告人的受援范围问题，在修法时只需要将现法条中“申请法律援助的死刑复核案件被告人”的表述修改为“死刑复核案件被告人”，即删除“申请法律援助的”表述即可，实际上是恢复到原来相关规定以及《法律援助法（草案）》中的表述。此外，采用前述关于“高级人民法院、最高人民法院办理死刑复核案件的被告人”的表述亦可。此外，修法时还可以进一步扩大刑事法律援助的范围，例如，在时机成熟时可以将《法律援助法》中关于普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院“可以”通知法律援助机构指派律师担任辩护人的表述，修改为“应当”通知法律援助机构指派律师担任辩护人等，从而使更多的被告人能够得到法律援助的帮助，感受到国家的司法关照。
（二）刑事法律援助制度配套机制完善的基本构想
关于法律援助的配套机制构建问题，学界已经有较多探讨，而就刑事法律援助的配套机制而言，今后需要探索完善的主要有以下几个方面：
1.完善刑事法律援助律师参与的“遴选激励”机制，充分调动优秀刑辩律师参与法律援助的积极性。在“刑事辩护全覆盖”改革的大力推动下，司法实践中大多数需要法律援助的被告人都有律师参与辩护。问题在于，提供法律援助的律师大多是“摊派”式选择，只要有律师参与即可，而不管其是否有刑事辩护经验，这就导致实践中出现“法律援助形式化”的问题。虽然《法律援助法》规定前述“极刑案件”应当指派有三年以上相关执业经历的律师担任辩护人，但是毕竟可能判处无期徒刑、死刑的被告人是极少数。在非“极刑案件”法律援助律师没有资质要求的情况下，大多数需要法律援助的其他被告人仍然面临律师“生手”拿法律援助案件“练手”的问题。对于一些重大、疑难、复杂但不可能判处无期徒刑、死刑而需要提供法律援助的案件，如果没有优秀的刑辩律师参与，既不利于被告人辩护权的保障，也不利于法院查明案件事实，作出公正裁判，但实践中优秀的刑辩律师却极少参与法律援助。因此，如何充分调动优秀的刑辩律师参与法律援助的积极性，是急需解决的问题。对此，可以完善刑事法律援助律师参与的“遴选激励”机制，如：通过大数据检索年度律师办理刑事案件的数量，建立刑辩律师的数据库，以办理刑事案件的数量而不是以执业经历为唯一遴选条件；将办理刑事法律援助案件的数量纳入律师的年度考评以及职称晋级考核；对于优秀的刑辩律师参与法律援助，取得良好效果的加以宣传、表彰；给积极参与法律援助的优秀刑辩律师授予荣誉称号；建立优秀刑辩律师的专家库，并将参与法律援助的情况纳入是否进入专家库的考评指标之一，使参与法律援助从而进入刑辩专家库成为律师的荣誉；等等。通过建立一系列的激励机制，吸引更多优秀的刑辩律师参与法律援助，从而有效提高刑事法律援助的质量。
2.建立刑事法学专家参与刑事法律援助的机制，充分调动理论专家紧密联系司法实践的积极性。法律院校刑事法学方面的专家对刑事法律问题多有一定的研究，不少人具有兼职律师身份，但是法学专家多数专注于教学科研，对司法实践参与不够，因而也有了解司法实践的主观愿望。司法行政部门应当建立本地刑事法学专家的“专家库”，从中“遴选”法学专家参与法律援助。对于未参加法律资格考试、没有律师执业资格的法学专家，可以考虑由司法部统一通过特殊程序授予“公职律师”资格，从而使其能够参与法律援助。建立法学专家参与刑事法律援助的机制，可以做到“一举两得”，多方受益：一方面，可以充分发挥法学专家理论知识丰富的优势，拓宽办案人员的思路，促进案件的公正处理，有利于被告人辩护权的保障；另一方面，有利于充分调动法学专家紧密联系司法实践的积极性，加强其对司法实践的了解，真正做到理论联系实践，从而更好地提高其教学科研水平。
3.完善刑事法律援助机构与公安司法机关的“法援联动”机制，加强沟通协作，形成保障被告人诉讼权利的合力。刑事法律援助不仅仅是法律援助机构或者法律援助律师的职责，公安司法机关也是刑事法律援助工作的责任主体。《法律援助法》第6条明确规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利”。因此，刑事法律援助机构与公安司法机关之间应当进一步完善“法援联动”机制，通过定期沟通协商，及时解决法律援助工作中出现的问题，形成共同保障被告人诉讼权利的合力，更好地推动刑事法律援助工作的开展。
四、结语：法律援助制度的生命在于保障
法律援助制度作为一项为弱势群体提供法律帮助的“付出型”公益事业、民生工程，需要以大量的人财物力为支撑，因此建立完善的保障机制是重中之重。《法律援助法》第3条规定法律援助“实行国家保障与社会参与相结合”，而其中社会参与力量毕竟有限，国家保障才是根本。目前我国法律援助实践中存在的诸多问题，与国家保障力度亟待进一步加强有很大关系。《法律援助法》的生效实施，只是我国法律援助事业的新起点、新开端，要想使这部法律真正发挥功效、具有生命力，国家必须认真履行“主体责任”，从加大财政经费投入、强化援助队伍建设、构建质量控制机制等多方面建立起完善、持久的保障机制，如此才能让人民群众充分感受到司法的人文关怀，实现法律的公平和正义！
[2]顾永忠主编：《中国刑事法律援助面临的机遇、挑战与对策》，中国政法大学出版社2015年版，第366页。
[3]樊崇义：《中国法律援助制度的建构与展望》，载《中国法律评论》2017年第6期。
[4]学界对于我国刑事法律援助制度发展的阶段划分，基于不同的标准，有不同的界定，参见樊崇义：《中国法律援助制度的建构与展望》，载《中国法律评论》2017年第6期；陈光中、魏伊慧：《论我国法律援助辩护之完善》，载《浙江工商大学学报》2020年第1期等。
[5]1979年《刑事诉讼法》第27条：“公诉人出庭公诉的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以为他指定辩护人。被告人是聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当为他指定辩护人。”
[6]参见司法部法律援助中心：《中国法律援助制度诞生的前前后后（三）》，http://www.moj.gov.cn/Directly_subordinate_unit/content/2019-06/24/887_3226489.html.访问日期：2021年2月17日。
[7]参见吴宏耀：《我国值班律师制度的法律定位及其制度构建》，载《法学杂志》2018年第9期。
[8]参见王禄生：《论刑事诉讼的象征性立法及其后果》，载《清华法学》2018年第6期。
[9]参见左卫民：《中国应当构建什么样的刑事法律援助制度》，载《中国法学》2013年第1期；刘方权：《刑事法律援助实证研究》，载《国家检察官学院学报》2016年第1期。
[10]参见左卫民、张潋瀚：《刑事辩护率：差异化及其经济因素分析》，载《法学研究》2019年第3期。
[11]参见：《五部门有关负责人就〈法律援助值班律师工作办法〉答记者问》，http://china.qianlong.com/2020/0907/4691388,shtml，访问日期：2021年9月7日。
[12][美]史蒂芬霍尔姆斯、凯斯·R·桑斯坦：《权利的成本：为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2011年版，第1页。
[13]《国家统计局：2020年GDP初步核算结果出炉》，http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20210120/u7ai9701463.html，访问日期：2021年10月20日。
[14]刘方权：《刑事法律援助实证研究》，载《国家检察官学院学报》2016年第1期。
[15]樊崇义：《法律援助制度研究》，中国人民公安大学2020年版，第55页。
[16]陈光中、张益南：《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》，载《法学杂志》2018年第3期。
[17]慕枫：《江苏女辅警案：法律援助不应沦为“占坑式辩护”》，https://weibo.com/login.php，访问日期：2021年9月25日。
[18]左卫民：《中国应当构建什么样的刑事法律援助制度》，载《中国法学》2013年第1期。
[19]张军：《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/ca9ab36773f24f64917f75933b49296b.shtml，访问日期：2021年9月16日。
[20]《规范》的规定本身有不足之处，应当表述为：“受援人或其监护人、近亲属自行委托辩护人或者诉讼代理人的”更为准确。
[21]顾永忠：《论“委托辩护应当优先法援辩护”原则》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2022年第1期。
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